Artikkel: «Transaction Cost Theory: Past Progress, Current Challenges, and Suggestions for the Future» av Ilya R. P. Cuypers, Jean-François Hennart, Brian S. Silverman og Gokhan Ertug (2021)

Transaksjonskostnadsteori: Hvorfor det ikke alltid lønner seg å sette oppgaver ut til andre

Da jeg studerte strategisk ledelse ved BI i 2024/2025, var transaksjonskostnadsteori blant temaene vi skulle sette oss inn i. Dette er en teori som har stor betydning for hvordan virksomheter organiserer seg, hvilke oppgaver de velger å utføre selv og hvilke oppgaver de overlater til andre.

En av artiklene vi fikk tilgang til, var «Transaction Cost Theory: Past Progress, Current Challenges, and Suggestions for the Future«, skrevet av Ilya R. P. Cuypers, Jean-François Hennart, Brian S. Silverman og Gokhan Ertug. Artikkelen ble publisert i Academy of Management Annals i 2021.

Artikkelen er omfattende og gir en grundig gjennomgang av hvordan transaksjonskostnadsteorien har utviklet seg, hvilke svakheter teorien har og hvordan den kan videreutvikles. Selv om mye av forskningen tar utgangspunkt i private virksomheter, mener jeg at teorien også har stor relevans for offentlig sektor. Ikke minst gjelder dette spørsmålet om hvilke oppgaver en kommune bør utføre selv, hvilke som egner seg for samarbeid og hvilke som med fordel kan kjøpes fra eksterne leverandører.

Hva er transaksjonskostnadsteori?

Transaksjonskostnadsteorien har sitt utgangspunkt i arbeidet til økonomen Ronald Coase, som allerede i 1937 stilte et tilsynelatende enkelt spørsmål: Hvorfor finnes det egentlig bedrifter når varer og tjenester kan kjøpes og selges i et marked? Hvorfor skal en virksomhet ansette egne medarbeidere, investere i utstyr og bygge opp en organisasjon dersom den i stedet kan kjøpe det den trenger fra andre?

Coases forklaring var at det koster noe å bruke markedet. Det er ikke tilstrekkelig å sammenligne prisen på en vare eller tjeneste med hva det ville kostet å produsere den selv. Man må også ta hensyn til kostnadene ved å finne aktuelle leverandører, innhente informasjon, forhandle om avtaler, følge opp kontrakter, kontrollere kvaliteten og håndtere uenighet. Dette er transaksjonskostnader.

Coase mente at virksomheter oppstår fordi det i mange tilfeller er mer effektivt å organisere aktiviteter internt enn å gjennomføre en rekke enkeltstående transaksjoner i markedet. Innenfor en virksomhet kan oppgaver fordeles og koordineres gjennom ledelse og interne beslutninger, uten at det må forhandles om en ny avtale hver gang noe skal gjøres. Men også intern organisering har sine kostnader. Etter hvert som en virksomhet vokser, øker gjerne behovet for administrasjon, koordinering og kontroll. Det finnes derfor grenser for hvor mye det lønner seg å samle innenfor én organisasjon.

Oliver Williamson videreutviklet teorien fra 1970-tallet og undersøkte nærmere hvilke forhold som gjør det mest hensiktsmessig å organisere aktiviteter internt i en virksomhet, fremfor å overlate dem til markedet. Han var særlig opptatt av hvordan usikkerhet, avhengighet mellom partene og risikoen for opportunistisk atferd påvirker slike beslutninger.

Et viktig bidrag fra Williamson var erkjennelsen av at kontrakter aldri kan regulere alle tenkelige situasjoner. Vi har begrenset informasjon om fremtiden, og det er umulig å forutse alt som kan skje. Dersom en virksomhet blir sterkt avhengig av én leverandør, kan dette skape problemer når forutsetningene endrer seg. Leverandøren kan for eksempel kreve høyere betaling, eller det kan oppstå uenighet om hva som faktisk omfattes av avtalen. Dersom virksomheten samtidig har investert betydelige ressurser i samarbeidet, kan det være både vanskelig og kostbart å bytte leverandør.

Williamson viste også at valget ikke nødvendigvis står mellom å gjøre alt selv eller kjøpe alt i markedet. Det finnes mellomformer, blant annet langsiktige samarbeidsavtaler, strategiske allianser og ulike former for partnerskap. Slike løsninger kan kombinere fordelene ved samarbeid med en viss grad av styring og kontroll.

Både Coase og Williamson mottok Nobelprisen i økonomi for sine arbeider, Coase i 1991 og Williamson i 2009.

Et sentralt poeng i transaksjonskostnadsteorien er at det ikke finnes én organisasjonsform som alltid er best. Hva som er mest hensiktsmessig avhenger av oppgavenes karakter, graden av usikkerhet, hvor avhengige partene blir av hverandre og hvilke kostnader de ulike løsningene medfører. Det avgjørende er ikke bare hva det koster å produsere en vare eller utføre en tjeneste, men hva det samlet sett koster å organisere, styre og følge opp virksomheten.

Hva avgjør hvordan en virksomhet bør organisere seg?

Williamson fremhevet særlig tre forhold som har betydning for valg av organisasjonsform: investeringenes spesifisitet, usikkerhet og hvor ofte transaksjonene finner sted. Disse forholdene påvirker både kostnadene ved å bruke markedet og risikoen virksomheten påtar seg ved å overlate oppgaver til andre.

Det første er hvor spesifikke investeringene er (asset specificity). Dette regnes som et av de viktigste elementene i transaksjonskostnadsteorien. Dersom en virksomhet investerer i utstyr, kompetanse, bygninger eller teknologiske systemer som er spesielt tilpasset én bestemt kunde eller samarbeidspartner, kan investeringene ha begrenset verdi i andre sammenhenger. Virksomheten blir dermed mer avhengig av at samarbeidet fortsetter.

Et eksempel kan være en leverandør som investerer i spesialutstyr for å kunne levere tjenester til én bestemt kunde. Dersom kunden senere avslutter avtalen, kan leverandøren bli sittende igjen med utstyr som vanskelig lar seg bruke til andre formål. Avhengigheten kan også gå motsatt vei. En virksomhet som har tilpasset sine arbeidsprosesser og datasystemer til én bestemt leverandør, kan oppleve at det blir svært kostbart å bytte til en annen.

Williamson var særlig opptatt av at slike investeringer kan endre maktforholdet mellom partene. Før avtalen inngås, kan det være mange leverandører å velge mellom. Etter at investeringene er gjennomført, kan situasjonen være en helt annen. Partene har bundet seg til hverandre, og den ene kan få mulighet til å utnytte den andres avhengighet. Dette omtales gjerne som et hold-up-problem. Jo mer spesifikke investeringene er, desto større kan behovet være for langsiktige avtaler, særlige sikkerhetsmekanismer eller intern organisering.

Det andre forholdet er usikkerhet. Williamson skilte mellom usikkerhet knyttet til endringer i omgivelsene og usikkerhet knyttet til hvordan samarbeidspartnere vil opptre. Den første typen kan handle om teknologisk utvikling, endrede markedsforhold, nye behov eller andre forhold som er vanskelige å forutse. Den andre handler om hvorvidt partene vil oppfylle sine forpliktelser, og hvordan de vil opptre dersom det oppstår uenighet.

Jo større usikkerheten er, desto vanskeligere blir det å utforme kontrakter som regulerer alle tenkelige situasjoner. En avtale som fremstår som god når den inngås, kan vise seg å være lite egnet noen år senere. Det kan oppstå behov for endringer som ingen av partene hadde forutsett. Da blir spørsmålet hvem som skal bære kostnadene, og hvordan partene skal bli enige om nødvendige tilpasninger.

Usikkerhet er særlig problematisk når den kombineres med spesifikke investeringer. Dersom det er enkelt å bytte leverandør, vil endrede forutsetninger ofte kunne håndteres gjennom markedet. Har virksomheten derimot gjort seg sterkt avhengig av én bestemt samarbeidspartner, kan det være vanskeligere å finne gode løsninger. Dette kan tale for tettere samarbeid, mer omfattende kontraktsregulering eller at oppgaven utføres internt.

Det tredje forholdet er hvor ofte transaksjonene finner sted (frequency). Dersom en virksomhet bare unntaksvis har behov for en bestemt tjeneste, vil det som regel være lite hensiktsmessig å bygge opp en egen organisasjon for å utføre den. Da kan det være både enklere og rimeligere å kjøpe tjenesten fra andre.

Situasjonen kan være annerledes dersom oppgaven skal utføres regelmessig over lang tid. Da kan kostnadene ved å etablere egne ressurser fordeles på mange oppgaver, samtidig som virksomheten får bedre muligheter til å utvikle kompetanse og effektive arbeidsrutiner.

Men hyppige transaksjoner betyr ikke nødvendigvis at oppgavene bør utføres internt. Langvarige leverandørforhold kan også bidra til å redusere transaksjonskostnadene. Partene blir bedre kjent, utvikler felles rutiner og får større tillit til hverandre. Dermed kan behovet for omfattende forhandlinger og kontroll bli mindre. Forfatterne peker på at nettopp betydningen av transaksjonenes hyppighet er mindre entydig dokumentert enn betydningen av spesifikke investeringer.

Disse tre forholdene må vurderes i sammenheng. Dersom en oppgave krever betydelige spesialtilpasninger, innebærer stor usikkerhet og skal utføres regelmessig over lang tid, kan det tale for at virksomheten bør ha større kontroll over oppgaven selv. Dersom tjenesten derimot er standardisert, lett tilgjengelig i markedet og krever få spesialtilpasninger, kan det være mer hensiktsmessig å kjøpe den fra andre. Samtidig er det viktig å være oppmerksom på at intern organisering også har kostnader. Egne ansatte, ledelse, administrasjon og kontrollsystemer krever ressurser. En stor organisasjon kan dessuten bli mindre fleksibel og få vanskeligere for å tilpasse seg endringer.

Det avgjørende er derfor ikke om markedet eller egen organisasjon generelt er best, men hvilken løsning som gir de laveste samlede kostnadene og samtidig ivaretar virksomhetens behov for kvalitet, kontroll og fleksibilitet. Dette er kjernen i Williamsons transaksjonskostnadsteori.

Begrenset rasjonalitet og risikoen for opportunisme

To sentrale forutsetninger i transaksjonskostnadsteorien er begrenset rasjonalitet og opportunisme. Begge handler om menneskelig atferd og hvilke utfordringer som kan oppstå når mennesker og virksomheter inngår avtaler med hverandre.

Begrenset rasjonalitet (bounded rationality) innebærer at mennesker forsøker å ta fornuftige og gjennomtenkte beslutninger, men at vi verken har fullstendig informasjon eller ubegrenset evne til å bearbeide den informasjonen vi har. Selv om vi ønsker å handle rasjonelt, vil beslutningene våre være preget av begrenset kunnskap, tid og kapasitet til å vurdere ulike alternativer.

Dette får betydning når virksomheter inngår avtaler. Partene kan gjøre grundige forberedelser, analysere risiko og forsøke å regulere mulige fremtidige situasjoner. Likevel vil det alltid være forhold de ikke har forutsett. Markedsforhold kan endre seg, ny teknologi kan gjøre eksisterende løsninger mindre hensiktsmessige, og behovene kan utvikle seg annerledes enn forventet.

Det er derfor i praksis umulig å utforme en kontrakt som regulerer enhver tenkelig situasjon. Dette omtales gjerne som ufullstendige kontrakter. Selv omfattende avtaler vil ha begrensninger, og partene må derfor ha mulighet til å håndtere uforutsette hendelser underveis. Det kan skje gjennom reforhandlinger, avtalte prosedyrer for endringer eller andre former for samarbeid.

Williamsons poeng var at dersom mennesker hadde hatt fullstendig informasjon og ubegrenset evne til å forutse fremtiden, kunne de i prinsippet ha inngått kontrakter som tok høyde for alle eventualiteter. Da ville mange av problemene som transaksjonskostnadsteorien forsøker å forklare, ha falt bort.

Den andre sentrale forutsetningen er opportunisme (opportunism). Williamson brukte dette begrepet om situasjoner der en part forsøker å fremme sine egne interesser gjennom uærlighet, tilbakeholdelse av informasjon eller annen strategisk atferd på bekostning av den andre parten.

Et eksempel kan være en leverandør som bevisst holder tilbake opplysninger under kontraktsforhandlingene, eller som utnytter at kunden har gjort seg avhengig av leverandørens tjenester. Når kunden først har investert betydelige ressurser i samarbeidet, kan det være vanskelig å trekke seg ut. Leverandøren kan da forsøke å oppnå bedre betingelser enn det som opprinnelig var avtalt.

Det er viktig å understreke at Williamson ikke forutsatte at alle mennesker opptrer opportunistisk. Poenget var snarere at vi ikke alltid kan vite hvem som vil opptre slik, eller når det kan skje. Selv en begrenset risiko for opportunistisk atferd kan derfor få betydning for hvordan virksomheter velger å organisere seg, og hvilke kontrollmekanismer de bygger inn i avtalene sine.

Forfatterne problematiserer denne delen av teorien. De viser blant annet til forskning som stiller spørsmål ved om opportunisme alltid er den beste forklaringen på at avtaler ikke blir overholdt. Her trekker de inn begrepet begrenset pålitelighet (bounded reliability), som innebærer at mennesker kan ha oppriktige intensjoner om å oppfylle sine forpliktelser, men likevel ende opp med ikke å gjøre det.

Årsakene kan være flere. Forutsetningene kan ha endret seg, partene kan ha fått andre prioriteringer, eller de kan ha påtatt seg flere forpliktelser enn de har kapasitet til å oppfylle. Det er med andre ord ikke nødvendigvis snakk om bevisst uredelighet. Noen ganger handler det om at virkeligheten utvikler seg annerledes enn forventet, og at partene ikke klarer å tilpasse seg de nye forholdene.

Forfatterne trekker også inn forskning fra psykologi og atferdsøkonomi. Mennesker vurderer ikke alltid situasjoner objektivt. Vi har en tendens til å legge større vekt på egne interesser og oppfatte vår egen innsats som mer betydningsfull enn andres. Det som den ene parten oppfatter som et rimelig krav, kan derfor fremstå som urimelig for den andre. Begge kan være overbevist om at de har rett, uten at noen av dem bevisst forsøker å opptre uredelig.

Dette synes jeg er et særlig interessant poeng. Gjennom mange år i lederstillinger har jeg erfart at samarbeidsproblemer langt fra alltid skyldes manglende vilje eller dårlige hensikter. Det kan like gjerne handle om ulike forventninger, manglende kapasitet, forskjellige virkelighetsoppfatninger eller at partene rett og slett har ulik forståelse av hva de har forpliktet seg til.

Her mener jeg også at det er en viktig sammenheng mellom transaksjonskostnadsteorien og betydningen av god ledelse. Klare avtaler og tydelige ansvarsforhold er nødvendig, men det er ikke tilstrekkelig. Partene må også ha en felles forståelse av hva de skal oppnå, og hvordan de skal håndtere situasjoner som ikke er uttrykkelig regulert.

Det er forskjell på å sikre seg mot at noen bevisst forsøker å utnytte en avtale, og å legge til rette for at samarbeidet skal fungere når forutsetningene endrer seg. Begge deler er viktige, men de krever ikke nødvendigvis de samme virkemidlene. For mye kontroll kan dessuten bli kostbart og i verste fall bidra til å svekke tilliten mellom partene.

For meg understreker dette betydningen av å kombinere gode avtaler med tillit, åpen kommunikasjon og løpende oppfølging. Det gjelder både i privat og offentlig sektor, og ikke minst i styrearbeid, der man ofte må ta stilling til samarbeidsavtaler og andre langsiktige forpliktelser. Målet må være å etablere ordninger som både ivaretar virksomhetens interesser og gjør det mulig å finne gode løsninger når uforutsette situasjoner oppstår.

Betydningen av tillit og gode samarbeidsrelasjoner

Et interessant tema i artikkelen er forholdet mellom tillit og formelle avtaler. Tradisjonelt har transaksjonskostnadsteorien vært opptatt av hvordan kontrakter, kontroll og organisatoriske løsninger kan redusere risiko. Men forfatterne viser også til forskning om hvordan tillit mellom samarbeidspartnere kan redusere behovet for omfattende kontroll.

Når partene kjenner hverandre, har erfaring med å samarbeide og opplever at avtaler blir overholdt, kan samarbeidet fungere med mindre ressursbruk til oppfølging og kontroll. Samtidig er ikke tillit nødvendigvis en erstatning for gode avtaler. Tillit og formelle styringsmekanismer kan også utfylle hverandre. Dette er en viktig erkjennelse. En god kontrakt kan bidra til å avklare ansvar og forventninger, men den kan aldri fullt ut erstatte betydningen av gode relasjoner og gjensidig forståelse. På den andre siden kan et godt personlig forhold mellom partene heller ikke erstatte behovet for klare avtaler, særlig når samarbeidet gjelder store verdier eller viktige samfunnsoppgaver.

Nye utfordringer for transaksjonskostnadsteorien

Forfatterne er opptatt av at teorien må videreutvikles i takt med endringene i samfunnet. Den ble opprinnelig utviklet for å forklare organisering av økonomisk virksomhet, men dagens virksomheter opererer under andre forutsetninger enn tidligere.

Digitalisering, kunstig intelligens og fremveksten av store teknologiplattformer skaper nye former for avhengighet. En virksomhet kan for eksempel bli sterkt avhengig av en digital plattform eller et bestemt datasystem, selv om den i utgangspunktet hadde flere leverandører å velge mellom. Kunstig intelligens kan dessuten redusere kostnadene ved informasjonsinnhenting, koordinering og kontroll. Dermed kan også forutsetningene for hvilke oppgaver det lønner seg å utføre selv, endre seg.

Forfatterne mener videre at teorien i større grad bør ta hensyn til andre mål enn økonomisk lønnsomhet. Dette gjelder blant annet bærekraft, samfunnsansvar og samarbeid mellom offentlige og private aktører.

Et annet poeng er at virksomheter ikke nødvendigvis velger den mest hensiktsmessige organisasjonsformen fra starten av. Beslutninger tas på grunnlag av den informasjonen man har på beslutningstidspunktet. Når forutsetningene endrer seg, kan det bli nødvendig å revurdere tidligere valg. Dette er særlig interessant i et strategisk perspektiv. Organisering er ikke noe man bør ta stilling til én gang for alle. Det må være mulig å endre kurs når erfaringene viser at en løsning ikke fungerer etter hensikten.

Hva jeg sitter igjen med etter å ha lest artikkelen

Med min bakgrunn fra offentlig sektor er det særlig diskusjonen om egenregi, konkurranseutsetting og samarbeid som interesserer meg. Gjennom mange år som leder i det offentlige har jeg erfart hvor krevende slike vurderinger kan være. Det er lett å sammenligne kostnadene ved å utføre en oppgave selv med prisen fra en ekstern leverandør. Men dette gir ikke nødvendigvis et riktig bilde av hva de ulike alternativene faktisk koster. En virksomhet som setter ut en tjeneste, må fortsatt ha kompetanse til å bestille, følge opp og kontrollere den. Det må inngås avtaler, kvaliteten må sikres og eventuelle avvik må håndteres. Dessuten kan virksomheten miste viktig kompetanse når oppgaver overføres til andre. Dersom man senere skulle ønske å ta tjenesten tilbake, kan det vise seg å bli både vanskelig og kostbart. Dette er forhold jeg mener det er viktig å ta med i vurderingen før beslutninger om konkurranseutsetting treffes.

Samtidig må vi ikke glemme at offentlige virksomheter også kan ha mye å vinne på å samarbeide med andre. Ikke alle kommuner har tilstrekkelig kompetanse eller kapasitet til å løse alle oppgaver på egen hånd. Interkommunalt samarbeid kan gi større fagmiljøer, bedre ressursutnyttelse og høyere kvalitet. Men også slike samarbeidsformer har sine kostnader. Beslutningsprosessene kan bli mer kompliserte, ansvarsforholdene mindre oversiktlige og den enkelte kommune kan oppleve å miste noe av kontrollen.

På denne bakgrunn mener jeg at transaksjonskostnadsteorien gir et nyttig grunnlag for å stille noen flere spørsmål før man bestemmer hvordan en oppgave skal organiseres. Dette gjelder ikke minst innenfor helse- og omsorgstjenestene, som jeg har arbeidet mye med. Her er det ikke tilstrekkelig å vurdere økonomiske forhold alene. Kontinuitet, kvalitet, faglig kompetanse og hensynet til brukerne må veie tungt. En løsning som fremstår som rimelig på papiret, kan bli kostbar dersom den fører til dårligere samhandling, uklare ansvarsforhold eller økt behov for oppfølging. Det er også nødvendig å skille mellom hva som kan være økonomisk hensiktsmessig og hvilke rettslige rammer som gjelder. Kommunens lovpålagte ansvar for tjenestene forsvinner ikke selv om oppgaver utføres av private leverandører.

Jeg ser også en klar relevans for styrearbeid. Et styre må jevnlig ta stilling til hvilke oppgaver virksomheten skal utføre selv og hvilke som bør overlates til andre. Det kan dreie seg om regnskap, IT-tjenester, eiendomsforvaltning eller andre støttefunksjoner. Men det kan også gjelde mer grunnleggende spørsmål om samarbeid, organisering og virksomhetens videre utvikling.

Her mener jeg at styret bør være særlig oppmerksom på risikoen for å gjøre virksomheten for avhengig av enkeltleverandører eller samarbeidspartnere. Hva skjer dersom samarbeidet opphører? Har virksomheten tilstrekkelig kompetanse til å følge opp avtalene? Og hvor lett vil det være å velge en annen løsning dersom behovene endrer seg? Dette er strategiske spørsmål som ikke bør overlates til tilfeldighetene.

Det jeg først og fremst tar med meg fra artikkelen, er betydningen av å se på de samlede konsekvensene av hvordan en virksomhet organiseres. Lavest mulig pris er ikke nødvendigvis det samme som lavest mulig kostnad, og det som er hensiktsmessig i dag, behøver ikke være det om fem år.

Min erfaring er at det ofte legges betydelig arbeid i å utrede økonomiske konsekvenser før organisatoriske beslutninger treffes, mens kostnadene ved styring, koordinering, kontroll og tap av kompetanse kan få mindre oppmerksomhet. Nettopp her mener jeg at transaksjonskostnadsteorien har noe viktig å bidra med. For meg handler god strategisk ledelse også om å forstå hvilke konsekvenser dagens beslutninger kan få for virksomhetens fremtidige handlingsrom. Det gjelder enten man leder en kommune, en privat virksomhet eller sitter i et styre.